Nel ridimensionamento delle politiche di coesione la miopia delle classi dirigenti europee

Il tema del prossimo bilancio europeo di lungo termine 2028-2034 è quasi del tutto assente dal dibattito nazionale, nonostante l’architettura proposta dalla Commissione europea introduca profonde modifiche e un forte ridimensionamento delle politiche di coesione e comporti un rischio tangibile delle disparità territoriali in Europa. Dopo l’intervento di Andrea Mairate ed Enrico Wolleb, ospitiamo l’analisi di Gianfranco Viesti, dell’Università di Bari

Il bilancio dell’Unione Europea ha una dimensione molto ridotta rispetto all’economia dell’area. Ciononostante, riveste una grandissima importanza, perché esprime le priorità che ci si vuole dare per il futuro. Quello che coprirà gli anni dal 2028 al 2034 sarà particolarmente cruciale, dati i vorticosi mutamenti del quadro economico, tecnologico e della sicurezza degli ultimi anni.

Ne sappiamo già molto: la Commissione ha formulato le sue proposte un anno fa; il Parlamento Europeo ha già espresso le proprie valutazioni; il Consiglio Europeo del 18-19 giugno scorsi ha dato un via libera con alcune condizioni. Ma il tema è assente dalla discussione pubblica del nostro paese, nonostante che – come ben noto – l’approvazione finale necessiti dell’unanimità di tutti gli Stati Membri, incluso il nostro.

L’assenza di discussione è particolarmente rilevante anche per i contenuti della proposta. In estrema sintesi essa prevede: i) di mantenere l’attuale, minima, dimensione del Bilancio; ii) di introdurre tre nuove grandi priorità: competitività, difesa, allargamento; iii) di finanziarle riducendo le risorse per le tradizionali politiche comunitarie, a partire da quella di coesione; iv) di rivedere radicalmente l’impianto di quest’ultima, all’insegna della centralizzazione del potere negli esecutivi nazionali e della flessibilità nell’utilizzo delle risorse, seguendo per molti versi il modello PNRR. Il lettore interessato ai tanti e complessi aspetti tecnici ne trova un’ottima analisi in una recente audizione della Presidente dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio. Una lettura critica più approfondita è in saggi di chi scrive, con Flavia Terribile, in pubblicazione sulla Rivista Economica del Mezzogiorno (sull’Italia) e in chiave europea nel prossimo European Public Investment Outlook.

È evidente che è assai difficile chiedere ai grandi contributori dell’Unione, in primis la Germania, di aumentare i propri versamenti: le dinamiche di politica interna, col crescere galoppante dei partiti antieuropei lo rendono impossibile. Ma si sarebbe dovuto e potuto disegnare per tempo nuove fonti di risorse proprie dell’Unione; ovvero ricorrere, come nell’esperienza del Next Generation, a modalità di indebitamento strettamente connesse a obiettivi comuni. Che ciò non stia accadendo è l’ennesima riprova della drammatica insufficienza delle attuali classi dirigenti continentali rispetto alle sfide del presente e del futuro. In particolare, ridurre e nazionalizzare le politiche di coesione rappresenta la scelta più miope. Le nuove priorità saranno perseguite a spese dei cittadini delle regioni europee più deboli, nelle quali la presa dei movimenti euroscettici è già forte, e che percepiranno una capacità ancora minore di Bruxelles di far fronte alle proprie esigenze; il ruolo chiave degli esecutivi nazionali, poi, va esattamente nella direzione richiesta dai sovranisti: una riduzione delle regole e delle ambizioni comuni. Che questo avvenga con un Commissario alla coesione italiano è parte dell’interesse della questione.

Per quanto le comparazioni non siano immediate, la proposta in discussione determina un taglio di circa un settimo delle politiche di coesione. Si dice: ciò che conta per le regioni deboli non è tanto la quantità quanto la qualità delle politiche pubbliche. Sia permesso dissentire radicalmente: entrambi gli aspetti sono fondamentali. Guardando all’Italia, le esigenze di investimento nel Mezzogiorno (e in parte anche nelle regioni in crescente difficoltà del Centro-nord) sono colossali: si pensi ai costi necessari per potenziare e migliorare le reti ferroviarie; alla situazione delle scuole senza palestre e mense; alle esigenze dei sistemi idrici e di trattamento dei rifiuti; alle necessità di intervento nelle aree urbane. E a tanto altro. Questo, in un quadro nel quale da molti anni le risorse europee sono meramente sostitutive di mancati investimenti nazionali; e nel quale il post-PNRR, con le esigenze del Patto di Stabilità, fa seriamente temere una stretta agli investimenti pubblici come negli anni Dieci. Lo spegnersi di quei segni degli ultimi anni di crescita economica al Sud (che come sempre hanno un effetto moltiplicativo positivo nell’intero paese), frutto proprio degli investimenti pubblici.

Ma vi è di più: non è solo la minor spesa per la coesione, ma rilevano anche le caratteristiche dei nuovi capitoli di intervento. I fondi per la competitività non sono preassegnati; saranno allocati dalla Commissione su base competitiva. Ciò significa che con tutta probabilità si concentreranno (come avviene con Horizon) nelle aree più forti dell’Unione, accrescendo le disparità. Nelle proposte, coesione e competitività sono due ambiti separati, due voci di bilancio distinte. Non vi è alcuno sforzo per contemperarli: come, ad esempio, provò a fare l’amministrazione Biden negli USA con l’Inflation Reduction Act. D’altra parte, nell’assai corposo rapporto Draghi il tema di una crescita che persegua anche la coesione territoriale è del tutto assente.

È lecito pensare che i fondi per la difesa saranno destinati in misura rilevante, come sta già avvenendo in Germania, alla riconversione militare di segmenti dell’apparato produttivo europeo. Al di là della lungimiranza di tale scelta (tema cruciale ma non oggetto di queste riflessioni) è del tutto possibile che ciò li porterà a concentrarsi nelle aree già più industrializzate d’Europa.

Infine, l’allargamento. Le vicende del 2004-06 sono chiare: a pagarne il conto sono state soprattutto le aree deboli dell’allora UE-15: sia perché la stessa quantità di risorse per la coesione è stata spalmata anche sui nuovi Stati Membri; sia perché la loro nuova capacità industriale – nell’ambito della rinascita del cuore manifatturiero mitteleuropeo guidato dalla Germania – ha spiazzato in misura significativa proprio le produzioni di molte aree dei vecchi Stati Membri. Le delocalizzazioni ad Est, dagli elettrodomestici ai divani, ne sono testimonianza. Ciò non significa affatto essere contrari a nuovi allargamenti: ma ricorda la necessità di accrescere contemporaneamente, e non certo di ridurre, gli interventi di adattamento e di innovazione nelle nostre regioni. A patto, naturalmente, che i nuovi entranti rispettino pienamente i criteri di Copenhagen: tema spinoso (anch’esso non oggetto di queste riflessioni) ma di cui è indispensabile ragionare.

Quindi la prima conclusione è che vi sia un tangibile rischio di allargamento delle disparità in Europa.

La Commissione propone di programmare le risorse per coesione e agricoltura in un unico fondo, lasciando agli Stati Membri le decisioni allocative. Prevede un ammontare minimo di risorse per le regioni più deboli, ma, a differenza di quanto sempre avvenuto, non pre-assegna le risorse per le altre categorie (intermedie e avanzate). L’Europa rinuncia, cioè, alla propria politica: ad individuare a livello continentale intensità di intervento a seconda della distanza dalle medie europee. Lascia il pallino ai governi. E, è del tutto lecito pensare, fa sì che si scatenino conflitti interni per la distribuzione delle risorse: fra coesione (interesse debole e diffuso) e agricoltura (molto più in grado di farsi valere); fra le diverse regioni. Le indicazioni tematiche sono modeste: vi è il rischio di veder ridurre gli stanziamenti per gli obiettivi dell’ex Fondo Sociale Europeo; di abbandonare le politiche urbane.

Il governo nazionale è dominus. Il piano è unico. Circostanza che riprende le modalità del Next generation. Pur in un’esperienza che resta complessivamente molto positiva, e tenendo conto del limitato tempo a disposizione, proprio in Italia ne abbiamo visto gli effetti. Un piano “cieco ai luoghi”, incapace di individuare e perseguire le differenti esigenze e potenzialità di regioni e città; condotto lungo linee rigidamente settoriali. Con criteri di allocazione territoriale delle risorse (salva la generale riserva del 40% al Sud, che tuttavia esclude tanti interventi “non territorializzabili” a partire da 4.0) decisi successivamente, dai singoli Ministri. Varrebbe sempre ricordare le vicende delle misure per gli asili nido: tre bandi PNRR con criteri politici di priorità assai diversi fra loro.

Questo non significa affatto difendere l’attuale modello, nel quale i Presidenti delle Regioni tendono a considerare i fondi comunitari “cosa propria”. Ma programmi a regia e con strategia nazionale, ovvero piani direttamente concordati con le città, possono migliorare molto il quadro senza dover passare da un eccesso all’altro.

Ancora, sappiamo bene che il PNRR italiano “finale” è altra cosa da quello “iniziale”. Otto riprogrammazioni. Gestite tecnicamente da governo e Commissione senza che il Parlamento abbia avuto la possibilità di dibatterne. A volte nemmeno di conoscerle. Senza che l’opinione pubblica ne abbia avuto contezza. Motivo fondamentale del comprensibile – anche se assai eccessivo – scetticismo diffuso sugli esiti del Piano: la casa di comunità che mi era stata promessa non c’è più e nessuno mi ha spiegato perché. Una bella spinta per allontanare ancor più gli Italiani dalla politica.

Ancora, la Commissione prevede criteri di rendicontazione temporalmente più stringenti (tecnicamente: N+1) e ampia flessibilità nel rivedere le allocazioni. Il rischio evidente è che ciò porti a concentrare gli interventi sui progetti più semplici e rapidi da realizzare; a frammentarne l’utilizzo; a soddisfare interessi particolari a cuore dell’esecutivo che prenderà le decisioni.

Come nel PNRR vengono introdotti “target” da soddisfare per ricevere le risorse. Non più il rimborso a rendicontazione di spesa. Bene: perché così si vede a che titolo arrivano i fondi. Ma: in teoria. In tutti i PNRR europei questi “target” sono stati prevalentemente legati a specifiche realizzazioni (tecnicamente: indicatori di input), ad esempio ai chilometri di binari posati. Ma non a quanti treni poi effettivamente vi transitano e ancor meno all’effetto che il potenziamento dei trasporti ha sui cittadini e sulle imprese. L’esperienza del PNRR è, poi, quella di target continuamente modificati, sovente al ribasso. Questione importante, quella degli indicatori. Da sottrarre alla retorica con cui questa proposta viene presentata: non è una chiave magica.

Anche questo non significa difendere farraginosità e lentezze delle attuali procedure e degli attuali comportamenti: ma anche in questo senso si può migliorare molto (ad esempio seguendo le proposte formulate dal gruppo di esperti coordinati da Andres Rodriguez-Pose della LSE) senza passare da un eccesso all’altro.

Seconda conclusione: è possibile che a fine 2027, chiunque vinca le elezioni, si troverà a dover imbastire in tutta fretta questo famoso piano unico, mai fatto in precedenza. Senza una visione chiara e aggiornata della situazione e delle dinamiche dei territori in questo periodo così convulso; senza una riflessione attenta sui grandi obiettivi da perseguire; senza aver contezza delle enormi differenze nelle situazioni locali; senza la capacità di selezionare interventi fattibili ma davvero importanti.

Se i partiti fossero davvero interessati alle fondamentali questioni urbane e regionali in Italia (e in particolare al Mezzogiorno) sarebbe un bel tema da campagna elettorale. Quasi certamente non accadrà: ma è doveroso provare a sollecitarli.

*Università di Bari Aldo Moro